منطقه آزاد بوشهر؛ فرصت تاریخی مشروط به یک مدل حکمرانی متفاوت

خبرداری؟ تجربه مناطق آزاد کشور نشان داده است که میان ایجاد یک منطقه آزاد و تبدیل آن به موتور توسعه اقتصادی فاصله قابل توجهی وجود دارد. بنابراین پرسش اصلی برای بوشهر صرفاً این نیست که منطقه آزاد چه مشوق‌ها و امتیازاتی دارد؛ بلکه مسئله اساسی این است که آیا می‌توان مدلی متناسب با ظرفیت‌های اقتصادی بوشهر طراحی کرد که از تجربه‌های گذشته درس بگیرد و به تولید، صادرات و ارزش افزوده منجر شود؟

منطقه آزاد بوشهر بر اساس قانون ایجاد هفت منطقه آزاد تجاری ـ صنعتی در سال ۱۴۰۰ ایجاد شد و اساسنامه سازمان آن نیز در سال ۱۴۰۱ به تصویب هیئت وزیران رسید. این منطقه با محدوده‌ای در حدود ۲۶ هزار هکتار، بخش‌هایی از ظرفیت‌های صنعتی، بندری و اقتصادی استان را دربر می‌گیرد.

البته وسعت جغرافیایی به تنهایی نمی‌تواند شاخص موفقیت یک منطقه آزاد باشد. معیارهای اصلی باید میزان سرمایه‌گذاری واقعی، سرمایه‌گذاری خارجی تحقق‌یافته، صادرات تولیدشده در داخل منطقه، اشتغال پایدار، ظرفیت لجستیکی، ترانزیت و سهم صنایع صادرات‌محور باشد.

از این منظر، موفقیت منطقه آزاد بوشهر نباید با تعداد هکتارها سنجیده شود؛ بلکه باید با میزان سرمایه‌گذاری، ارزش صادرات و تعداد فرصت‌های شغلی مولد ارزیابی شود.

نکته مهم درباره بوشهر این است که این استان پیش از شکل‌گیری منطقه آزاد نیز یک اقتصاد صادراتی فعال داشته است. تنها در ۱۰ ماهه سال ۱۴۰۴، حدود ۲۶.۸ میلیون تن کالا به ارزش بیش از ۹.۵ میلیارد دلار از گمرکات استان صادر شده است. بخش قابل توجهی از این صادرات نیز به محصولات پتروشیمی، میعانات گازی، سیمان و کلینکر، آبزیان، گچ، محصولات کشاورزی و سایر کالاهای تولیدی اختصاص داشته است.

این ظرفیت، یک تفاوت مهم میان بوشهر و بسیاری از مناطق آزاد کشور ایجاد می‌کند. بوشهر قرار نیست از نقطه صفر به یک استان صادراتی تبدیل شود؛ بلکه مسئله اصلی، افزایش ارزش افزوده و سهم اقتصاد استان از این حجم تجارت است.

به بیان ساده، اگر ماده اولیه‌ای به ارزش ۵۰۰ دلار از بوشهر صادر می‌شود، هدف منطقه آزاد باید فراهم کردن زمینه‌ای برای فرآوری و صادرات همان محصول با ارزش ۸۰۰، هزار یا حتی هزار و ۵۰۰ دلار باشد. ارزش افزوده ایجادشده در این فرآیند همان بخشی است که می‌تواند به اشتغال، سرمایه‌گذاری و رونق اقتصادی در استان منجر شود.

تجربه مناطق آزاد ایران نیز ضرورت این رویکرد را نشان می‌دهد. بر اساس بررسی‌های مرکز پژوهش‌های مجلس درباره عملکرد مناطق آزاد در سال‌های ۱۳۹۲ تا ۱۳۹۸، سهم مناطق آزاد از صادرات غیرنفتی کشور، حتی با احتساب صادرات خدمات، حدود یک درصد بوده و سهم آنها از تولید کشور نیز در همین حدود گزارش شده است.

این ارقام نشان می‌دهد که برخورداری از مشوق‌های قانونی، معافیت‌های مالیاتی و تسهیلات تجاری، لزوماً به معنای شکل‌گیری یک اقتصاد تولیدمحور و صادراتی نیست.

یکی از خطراتی که باید از همان ابتدای فعالیت منطقه آزاد بوشهر مورد توجه قرار گیرد، تبدیل شدن مزیت‌های قانونی به فعالیت‌های غیرمولد است. اگر مشوق‌ها در کنار زیرساخت، سرمایه‌گذاری، تولید، لجستیک و بازار صادراتی قرار نگیرند، ممکن است به جای ایجاد یک منطقه تولیدمحور، زمینه برای توسعه واردات، تجارت کالا و فعالیت‌های سوداگرانه در حوزه زمین فراهم شود.

از سوی دیگر، جذب سرمایه‌گذاری واقعی باید یکی از مهم‌ترین شاخص‌های ارزیابی عملکرد منطقه آزاد بوشهر باشد. تعداد تفاهم‌نامه‌ها، بسته‌های سرمایه‌گذاری، همایش‌ها و اعلام آمادگی سرمایه‌گذاران نمی‌تواند معیار مناسبی برای سنجش موفقیت باشد. معیار اصلی، سرمایه‌ای است که وارد پروژه شده و به یک فعالیت اقتصادی مولد تبدیل شده باشد.

بوشهر در این زمینه از مزیت‌های مهمی برخوردار است. وجود صنایع بزرگ نفت، گاز و پتروشیمی، دسترسی مستقیم به خلیج فارس، بنادر تجاری، ظرفیت‌های شیلات و آبزیان، صنایع دریایی و ظرفیت‌های گسترده تجارت خارجی، امکان طراحی یک مدل متفاوت را فراهم می‌کند.

بر همین اساس، به نظر می‌رسد منطقه آزاد بوشهر نباید صرفاً به دنبال الگوبرداری از مناطق آزاد گردشگری یا تجاری باشد؛ بلکه مدل مناسب برای این منطقه می‌تواند یک منطقه آزاد صنعتی، صادراتی و لجستیکی باشد.

یکی از مهم‌ترین حوزه‌های قابل توجه، صنایع پایین‌دستی پتروشیمی است. بخش قابل توجهی از صادرات استان به محصولات پتروشیمی و مواد اولیه اختصاص دارد و منطقه آزاد می‌تواند زمینه استقرار صنایعی را فراهم کند که این مواد را به محصولات با ارزش افزوده بالاتر تبدیل کنند.

در کنار آن، صنایع دریایی و تعمیرات شناورها، فرآوری و صادرات آبزیان، صنایع غذایی صادرات‌محور، تجهیزات مورد نیاز صنایع انرژی، خدمات فنی و مهندسی و لجستیک دریایی نیز می‌توانند از محورهای توسعه منطقه آزاد بوشهر باشند.

البته تحقق این اهداف بدون توسعه زیرساخت‌های لجستیکی امکان‌پذیر نیست. برای یک سرمایه‌گذار صنعتی، زمان ترخیص کالا، هزینه حمل، دسترسی به اسکله، برق و آب پایدار و اتصال به شبکه حمل‌ونقل، گاهی اهمیت بیشتری از مشوق‌های مالیاتی دارد.

از این رو، آینده منطقه آزاد بوشهر ارتباط مستقیمی با توسعه مجتمع بندری نگین، افزایش ظرفیت کانتینری، بهبود راه‌های دسترسی و در نهایت اتصال بوشهر به شبکه ریلی کشور خواهد داشت.

در کنار زیرساخت، مسئله زمین نیز باید با دقت مدیریت شود. یکی از نگرانی‌های قابل توجه در مناطق در حال شکل‌گیری، تبدیل زمین به یک دارایی سرمایه‌ای و فاصله گرفتن آن از هدف اصلی یعنی تولید است.

زمین صنعتی باید نهاده تولید باشد، نه ابزاری برای سوداگری. بنابراین واگذاری زمین باید مرحله‌ای و متناسب با پیشرفت پروژه انجام شود و پروژه‌های متوقف‌شده نیز مطابق قراردادها تعیین تکلیف شوند.

به اعتقاد من، یکی از مهم‌ترین اقدامات برای جلوگیری از تکرار تجربه‌های گذشته، تعیین شاخص‌های کمی و قابل اندازه‌گیری برای منطقه آزاد بوشهر است. برای مثال می‌توان در یک افق پنج‌ساله، اهدافی همچون تحقق حداقل ۲ میلیارد دلار سرمایه‌گذاری صنعتی و زیرساختی، دستیابی به حداقل یک میلیارد دلار صادرات سالانه کالا و خدمات تولیدشده در داخل منطقه، ایجاد ۱۰ هزار شغل مستقیم پایدار و تبدیل بخش عمده زمین‌های صنعتی واگذارشده به پروژه‌های فعال را به عنوان اهداف سیاستی در نظر گرفت.

این اعداد لزوماً پیش‌بینی آینده نیستند؛ بلکه می‌توانند به عنوان اهداف قابل سنجش مورد استفاده قرار گیرند. مهم این است که از همان ابتدا مشخص باشد عملکرد منطقه آزاد قرار است با چه شاخص‌هایی ارزیابی شود.

تأمین مالی نیز یکی دیگر از موضوعات مهم است. با توجه به حجم سرمایه‌گذاری مورد نیاز، نمی‌توان انتظار داشت تمام منابع مورد نیاز پروژه‌های منطقه آزاد از شبکه بانکی استان تأمین شود. بازار سرمایه، صندوق توسعه ملی، سرمایه‌گذاری خارجی، تأمین مالی ارزی، انتشار اوراق پروژه و مشارکت بخش خصوصی باید از ابتدا در مدل تأمین مالی منطقه دیده شود.

در نهایت، پیشنهاد مشخص این است که سازمان منطقه آزاد بوشهر هر سال گزارشی شفاف و قابل ارزیابی از عملکرد خود منتشر کند؛ گزارشی که در آن میزان سرمایه‌گذاری داخلی و خارجی تحقق‌یافته، ارزش صادرات تولیدات منطقه، ترکیب واردات، تعداد واحدهای تولیدی فعال، اشتغال ایجادشده، میزان زمین واگذارشده و پروژه‌های فعال، ظرفیت بندری، حجم بار و میزان سرمایه‌گذاری انجام‌شده در زیرساخت‌ها به صورت دقیق اعلام شود.

اگر چنین شاخص‌هایی هر سال منتشر و مقایسه شوند، پس از چند سال نیازی به قضاوت‌های کلی درباره موفقیت یا عدم موفقیت منطقه آزاد نخواهیم داشت؛ این اعداد خواهند بود که عملکرد منطقه را نشان می‌دهند.

منطقه آزاد بوشهر می‌تواند یک فرصت تاریخی برای استان باشد؛ زیرا در کنار یک اقتصاد واقعی، بنادر فعال، صنایع انرژی، صنایع دریایی و یک جریان صادراتی چند میلیارد دلاری قرار گرفته است. اما این فرصت تنها زمانی به توسعه پایدار منجر خواهد شد که منطقه آزاد از ابتدا بر تولید، ارزش افزوده، صادرات و اشتغال مولد متمرکز شود.

اگر منطقه آزاد به واردات کالا، فعالیت‌های تجاری، فروش زمین و استفاده از معافیت‌ها محدود شود، در آینده این پرسش مطرح خواهد شد که مجموعه این امتیازات چه میزان تولید و صادرات جدید برای استان ایجاد کرده است.

در مقابل، اگر ظرفیت‌های منطقه در مسیر توسعه صنایع پایین‌دستی پتروشیمی، صنایع دریایی، شیلات، لجستیک، خدمات فنی و مهندسی و سایر فعالیت‌های صادرات‌محور قرار گیرد و عملکرد آن از روز نخست با شاخص‌های کمی و شفاف سنجیده شود، منطقه آزاد می‌تواند نقش مهمی در تغییر ساختار اقتصادی بوشهر ایفا کند.

بنابراین، آینده منطقه آزاد بوشهر نه از پیش تضمین شده و نه محکوم به تکرار تجربه دیگر مناطق آزاد است. آنچه تفاوت را رقم خواهد زد، مدل حکمرانی، نحوه مدیریت منابع و میزان پایبندی به شاخص‌های واقعی توسعه است.

موفقیت منطقه آزاد بوشهر را باید نه با مساحت آن، نه با تعداد مجوزها و نه با قیمت زمین؛ بلکه با میزان سرمایه‌گذاری واقعی، ارزش افزوده ایجادشده، صادرات تولیدی و اشتغال پایدار سنجید.